Mick de Waart

Regelrecht

25 augustus 2023

Ze maken bij vrijwel niemand warme gevoelens los. Zelfs niet—in tegenstelling tot wat veel mensen denken—bij ambtenaren. Ik heb het over regels. Of eigenlijk, om een duur woord te gebruiken, over instituties. Hoewel instituties zelf onzichtbaar zijn, zijn ze wel degelijk terug te zien in de stad. Als we een stad bekijken is het verleidelijk om deze te beschouwen als het resultaat van de inspanningen van roemrijke architecten, vakkundige ambachtslui en daadkrachtige bestuurders met meeslepende plannen. Dit gaat voorbij aan een enorme verborgen wereld van instituties die een van de meest bepalende factoren vormen als het aankomt op het aanzien en functioneren van onze leefomgeving. expand_circle_down Donella Meadows, een Amerikaanse wetenschapper die bekend stond om haar expertise op het gebied van denken over complexe systemen (waar onze leefomgeving een uitstekend voorbeeld van is), benoemde in haar postuum gepubliceerde boek Thinking in Systems zogenaamde hefboompunten in complexe systemen. Anders gezegd, ze benoemde op volgorde op welke manier we het meeste invloed uit kunnen oefenen op complexe systemen. Regels staan bijzonder hoog in de hiërarchie en doelen (ook een type institutie) staan zelfs zo hoog dat ze het alleen tegen paradigma’s (het denkkader van de gehele samenleving) hoeven af te leggen. Paradigma’s kunnen zelf overigens ook weer als instituties worden beschouwd. Instituties torenen daarmee qua effectiviteit ver uit boven bijvoorbeeld fysieke structuren of het verhogen van de snelheid in specifieke trajecten.^[1] Donella Meadows schreef treffend over de impact van regels:

Als je de diepste storingen in systemen wilt begrijpen, let dan op de regels en op wie er macht over heeft.

– Donella Meadows, 2008, p. 158 ^[1]

Goede instituties zijn dus een ongelooflijk krachtig middel voor positieve verandering, maar slechte instituties kunnen ook een ongelooflijk stagnerend effect hebben op de samenleving. Als het over instituties gaat belanden we daardoor vaak snel in een ideologische discussie over meer of minder regels. Dit doet volgens mij geen eer aan het onderwerp. Als het op instituties aankomt bestaat er een scala aan mogelijkheden dat ons als samenleving veel verder brengt dan de polariserende discussie over ‘meer’ of ‘minder’ regels.

Wat zijn instituties?

In essentie zijn instituties alle formele en informele regels die richting geven aan de manier waarop we in een samenleving handelen en met elkaar omgaan.^[2] Het kunnen dus rationeel beredeneerde wetten zijn maar ook gebruiken die door de macht der gewoonte na verloop van tijd genormaliseerd zijn, zoals het verschijnsel dat we elkaars hand schudden om elkaar te groeten of een afspraak te beklinken. expand_circle_down Informele instituties kunnen ondanks het feit dat ze niet verplicht zijn soms hardnekkiger zijn dan formele, zoals hier te zien. Instituties vormen als het ware de lijm van de samenleving omdat ze helderheid en stabiliteit brengen in onze onderlinge omgang.

Het wordt wellicht al duidelijk op basis van bovenstaande tekst maar instituties zijn er in vele verschillende vormen: ze kunnen formeel en informeel zijn, expand_circle_down Een wet is bijvoorbeeld een formele institutie, het gebruik om respect te hebben voor ouderen een informele institutie. exact of interpretabel, expand_circle_down Een exacte institutie is een regel die benoemt dat een schutting 1 meter 70 hoog moet zijn, gemeten vanaf het maaiveld, een interpretabele institutie is een regel die benoemt dat een schutting hoog genoeg moet zijn om de privacy van de eigenaar te borgen. dwingend of uitnodigend, expand_circle_down Een dwingende institutie is een regel die verplicht tot het dragen van een mondkapje in het openbaar vervoer, een uitnodigende institutie zou stellen dat iedereen die een mondkapje in het openbaar vervoer draagt 30% korting krijgt. specifiek of generiek, expand_circle_down Een specifieke institutie zou stellen dat iedere woning 10 zonnepanelen op het dak moet leggen, een generieke zou stellen dat iedere woning volledig energieneutraal moet zijn zonder te specificeren hoe. enzovoorts. Ze kunnen ontstaan als gevolg van onderhandeling, om ideologische redenen worden geïntroduceerd, ontstaan als gevolg van toevallige omstandigheden of door een sociaal dominante partij worden opgelegd.^[3] De perfecte institutie bestaat niet. Het ene type is niet per se beter dan het andere. Welk type beter is hangt af van het doel en de context waarin de institutie moet gaan opereren. Het maken van goede instituties is dus altijd maatwerk. Al met al zijn instituties best complexe materie en de moeite waard om eens in te duiken. Daarbij zal ik vooral ingaan op het institutionele bouwwerk waar de overheid verantwoordelijk voor is. Enerzijds omdat we hier via het democratisch proces allemaal invloed op hebben en anderzijds omdat deze, door de formele aard, op ons allemaal van toepassing is, of we nou willen of niet.

Instituties zijn door ons gecreëerd. Ze geven vorm aan hoe we met elkaar omgaan maar zijn zelf ook het resultaat van menselijke interactie. Dat betekent dat instituties per definitie aanpasbaar zijn. expand_circle_down Zelfs het zogenaamde natuurrecht waarvan de naam suggereert dat het van nature gegeven is en dus niet sociaal van aard zou zijn, is uiteindelijk ook gewoon een menselijke creatie. Interessant is wat dat betreft dat instituties impliciet of expliciet het resultaat zijn van bepaalde waarden. Als mensen waarde hechten aan veiligheid, kunnen ze een institutie in het leven roepen die geweld strafbaar maakt bijvoorbeeld. Of als ze waarde hechten aan een mooie leefomgeving, dan kunnen ze een institutie introduceren die het gebruik van bepaalde lelijke materialen verbiedt.

De ruimtelijke ordening barst van de instituties. Er zijn bijvoorbeeld instituties die beperkingen opleggen aan de materialisering, afmetingen, uitstraling, veiligheid, toegankelijkheid en duurzaamheid van gebouwen, er zijn instituties die bepalen hoe en door wie de openbare ruimte bekostigd wordt, er zijn instituties die bepalen hoe schoon de openbare ruimte moet zijn, er zijn instituties die bepalen waar gewoond mag worden (zie ook mijn vorige essay), er zijn instituties die voorkomen dat iemand zijn auto in je voortuin mag parkeren, en ga zo maar door. Mijn doel is echter niet om een compleet overzicht te geven van alle instituties die van invloed zijn op onze leefomgeving expand_circle_down Dat zou ook niet mogelijk zijn. of om nauwgezet te omschrijven hoe specifieke instituties kunnen worden ontworpen. Ik wil graag laten zien hoe belangrijk goede instituties zijn voor een florerende leefomgeving en vervolgens bespreken hoe we in de toekomst volgens mij tot betere instituties kunnen komen.

De impact van instituties

Het is goed om te beginnen met een voorbeeld dat illustreert hoe groot de impact van instituties is (of in ieder geval kan zijn). Het meest extreme voorbeeld is misschien wel Korea, dat na de Tweede Wereldoorlog werd opgedeeld in Noord- en Zuid-Korea. Vóór deze splitsing was Korea cultureel, etnisch, taalkundig, geografisch en economisch bijzonder homogeen. Na de splitsing adopteerden de beide zijden echter totaal verschillende institutionele arrangementen. Doordat overige omstandigheden praktisch hetzelfde waren kunnen optredende verschillen in alle redelijkheid aan het verschil in instituties worden toegeschreven.^[3] Het verschil kan bijna niet groter zijn, Zuid-Korea groeide uit tot een welvarend land dat wereldwijd cultureel invloed uitoefent, terwijl in Noord-Korea alleen de familie en vazallen van de Kims floreerden (fig. 1). Een beter pleidooi voor goede instituties zal zich in de echte wereld niet snel voordoen.

Maar Korea is ook wel meteen een heel extreem voorbeeld. En hoewel het duidelijk maakt dat instituties in het algemeen belangrijk zijn verklaart het niet waarom dat zo is. Hier kan een ander voorbeeld misschien een eerste licht op schijnen. Hiertoe vergelijken we de visserij van Rhode Island in de Verenigde Staten met die in Port Lincoln in Australië rond het jaar 2000. John Sorlien, een Amerikaanse visser, vertelde de New York Times in een interview dat hij niet anders kon dan iedere dag op pad gaan en zoveel mogelijk vis vangen omdat elke vis die hij zelf niet ving door een ander zou worden gevangen. Sorlien is het soort visser dat je je voorstelt als je denkt aan een visser (als je je daar geen voorstelling bij kunt maken raad ik je aan deze clip van Billy Joel te kijken om even in de stemming te komen voor je verder leest). Hij maakte lange dagen op zee tot zijn lichaam het begaf. Dit deed hij overigens niet uit een passie voor vissen maar noodgedwongen omdat overbevissing de vangst steeds verder deed kelderen. Een vakgenoot deelde dat het vijftig jaar eerder nog gebruikelijk was om kreeften van bijna 15 kilo te vangen waar in 2000 zelfs een kreeft van boven de anderhalve kilo een uitzondering was. Het gevolg was dat de vissers steeds verder uit moesten varen, langere dagen en een langer seizoen moesten maken en door de overheid gesubsidieerd moesten worden met belastingvoordelen om überhaupt nog rond te kunnen komen.

Aan de andere kant van de wereld, in het Australische Port Lincoln, had men het anders aangepakt en in de jaren 60 quota ingesteld die de maximale hoeveelheid kreeftenfuiken aan banden legden en een systeem geïntroduceerd waarin iedere visser een deel van zijn winst afstond om wetenschappers de visserij te laten monitoren. Door minder te vissen bleven er meer kreeften over die eieren konden leggen, waardoor het makkelijker was om ook in de toekomst kreeften te blijven vangen. Vissers hoefden in Port Lincoln per jaar maar zo'n 187 dagen op pad (in vergelijking tot het volle seizoen van 240 dagen in Rhode Island). Een visser had er daarnaast maximaal 60 fuiken, een typische visser in Rhode Island 800. Vissers werkten er minder hard en verdienden er meer geld mee.^[4] Een goed voorbeeld dus van instituties waar uiteindelijk iedereen (ook de kreeften) bij gebaat is.

Ook in de ruimtelijke ordening kunnen instituties zoals gezegd een grote rol spelen. Een simpel gedachte-experiment kan helpen om dat te begrijpen. Stel je een gemeente voor waarin men graag wil dat zo veel mogelijk nieuwbouwwoningen met een groene gevel worden gebouwd. expand_circle_down Een gevel waar planten op groeien, geen groen geschilderde gevel. Dat wil men vaak juist niet. Stel je verder voor dat 90% van de woningbouwontwikkelaars graag woningen met zulke gevels wil bouwen. Dit lijkt een simpele situatie waarin de gemeente eigenlijk geen regels hoeft te stellen, het merendeel van de ontwikkelaars wil immers uit zichzelf al woningen met groene gevels realiseren. Maar dat is dus helaas niet per se het geval. Ontwikkelaars concurreren namelijk met elkaar op dezelfde grond en ontwikkelaars die grond aankopen moeten bij de aankoop ervan doorrekenen wat woningbouw ze op kan leveren en wat het kost om te bouwen. De ‘groene’ ontwikkelaars die woningen met een groene gevel willen realiseren hebben hogere bouwkosten omdat groene gevels duurder zijn dan normale gevels om te realiseren. De opbrengsten van zulke woningen zijn echter niet hoger. expand_circle_down In dit gedachte-experiment tenminste, ik weet niet of groene gevels in het echt hogere opbrengsten genereren. Dat betekent dus dat deze ontwikkelaars minder voor de grond kunnen betalen dan de 10% ‘opportunistische’ ontwikkelaars die de woningen zonder groene gevel willen realiseren (zie fig. 2). Als deze ontwikkelaars met elkaar op alle grond concurreren zullen ceteris paribus de opportunistische ontwikkelaars die geen groene gevels willen realiseren het hoogste bod op alle grond kunnen plaatsen en worden de groene ontwikkelaars de markt uit geprijsd. De 90% van de ontwikkelaars die groene gevels wil realiseren komt dus nergens aan bod en 100% van de woningen zal—ondanks het feit dat een grote meerderheid van de ontwikkelaars groene gevels wil realiseren—zonder groene gevel worden gerealiseerd.

Deze situatie kan worden omgekeerd met een institutie die het realiseren van groene gevels bij nieuwbouw verplicht stelt. Elke ontwikkelaar die grond aankoopt zal er nu rekening mee moeten houden dat hij hogere bouwkosten heeft omdat er een groene gevel gerealiseerd moet worden. Nu doen alle ontwikkelaars weer mee omdat ze ceteris paribus allemaal hetzelfde voor de grond kunnen betalen en zal bovendien 100% van de nieuwbouwwoningen met een groene gevel worden gerealiseerd. Dit lijkt bijna te mooi om waar te zijn en er zit dan ook een addertje onder het gras.

Het stellen van verplichtingen kan namelijk niet ongelimiteerd; er komt een punt dat de kosten die met deze voorschriften gemoeid zijn de potentiële opbrengsten overschrijden en dan gebeurt er niets meer want geen enkele ontwikkelaar gaat aan de slag als er alleen maar verlies kan worden gemaakt (fig. 3). Een vergelijkbaar effect treedt op met vrijwel alle instituties. Een teveel aan instituties zorgt voor sociaal-economische stagnatie. expand_circle_down Toch wordt in de praktijk zelden gekeken of instituties wel goed werken. Het is—ook voor beleidsmakers—veel aantrekkelijker om bezig te zijn met het creëren van iets nieuws dan het is om orde te creëren in een bureaucratisch moeras van in het verleden opgestapelde regelgeving. Instituties hebben daardoor de neiging om door de tijd heen op te stapelen tot een steeds moeilijker te navigeren bouwwerk. Omstandigheden veranderen bovendien voortdurend en instituties kunnen daardoor gedateerd raken. Dit als ze in de eerste plaats überhaupt goed gefunctioneerd hebben. De effectiviteit van instituties wordt in de praktijk zelden gemonitord omdat dit op zichzelf een complexe en tijdrovende aangelegenheid kan zijn. Het zou niet gek zijn om regelgeving om de zoveel tijd goed tegen het licht te houden en zo nodig te actualiseren of zelfs helemaal af te schaffen.

Bovenstaand voorbeeld is natuurlijk zwaar gesimplificeerd. In werkelijkheid zijn kosten en opbrengsten niet statisch expand_circle_down In de praktijk zouden in dit voorbeeld ontwikkelaars de opbrengsten verhogen door woningen voor meer te verkopen. Mensen hebben toch een woning nodig en zouden dus—zolang ze daartoe in staat zijn—deze hogere prijs wel betalen (zie mijn vorige essay). Dit betekent dus wel dat de consument uiteindelijk voor de hogere eisen betaalt. Het stellen van hogere eisen is niet gratis. en spelen ook allerlei andere zaken mee. Toch illustreert het enerzijds vrij goed hoe instituties kunnen helpen bij het creëren van een gelijk speelveld waarin niet iedere goedwillende marktpartij het aflegt tegen de meest opportunistische concurrent, en anderzijds hoe bij het creëren van instituties een balans moet worden gevonden tussen het creëren van een wenselijke ondergrens en het niet overschrijden van een bovengrens die het onmogelijk maakt om überhaupt nog iets te kunnen doen. Het creëren van goede instituties is dus een kwestie van balanceren.

Uitgebalanceerde instituties

In Nederland zit het ‘polderen’ diep in onze genen.^[5] Dat betekent dat veel instituties hier tot stand komen door uitgebreide afstemming tussen belanghebbenden. Meestal worden beleid en regelgeving ambtelijk zodanig geformuleerd dat ze recht doen aan lopende maatschappelijke discussies waarin verschillende doelstellingen op basis van wetenschappelijke inzichten en kosten-batenanalyses tegen elkaar worden afgewogen. Instituties moeten vervolgens op voldoende draagvlak in de maatschappij kunnen rekenen maar ook economisch haalbaar zijn. Ze moeten effectief aan het beoogde doel bijdragen zonder grote negatieve effecten op andere maatschappelijke doelen te hebben. Ze moeten voldoende ruimte overlaten voor innovatieve initiatieven uit de samenleving maar ook voorkomen dat bij ieder initiatief waanzinnig veel tijd gaat zitten in beoordelen of het wel of niet aansluit op de geformuleerde institutie. Ze moeten idealiter aantrekkelijk zijn om na te leven en het moet onaantrekkelijk zijn om ze te omzeilen. Ze moeten een eerlijke afweging maken tussen de belangen van (groepen) mensen die er voor- en nadelen van ondervinden.

Dit is—zoals misschien al duidelijk is geworden uit het feit dat bovenstaande alinea zelf al bijna niet te volgen is—best een complexe aangelegenheid en het gaat dan ook lang niet altijd goed. Het is daarom interessant om een aantal instituties onder de loep te nemen die niet de juiste balans weten te vinden.

Een voorbeeld van een institutie die niet de juiste balans weet te vinden tussen politieke en economische haalbaarheid is de wens om kinderopvang nagenoeg gratis te maken. Dit zou het voor ouders makkelijker en goedkoper moeten maken om hun kind naar de opvang te sturen en daardoor de arbeidsparticipatie moeten verhogen. Een prima doel maar dat maakt het nog geen goede institutie. Het Centraal Planbureau en het Sociaal en Cultureel Planbureau becijferden dat aan dit plan een imposant prijskaartje van 2,5 miljard zou hangen. Daarvoor zou het slechts 0,2% hogere arbeidsparticipatie veroorzaken en bovendien zou het niet bijdragen aan de ontwikkeling van kinderen. Bovendien zou het plan zo’n grote vraag naar kinderopvang kunnen creëren dat er niet meer voldoende personeel gevonden zou kunnen worden. Hierdoor zouden prijsstijgingen, langere wachtlijsten en een daling van de kwaliteit kunnen ontstaan die wel eens de grootste impact zouden kunnen hebben op kinderen die het meest van goede kinderopvang profiteren voor hun ontwikkeling. Hierdoor zou het de kansenongelijkheid op de korte termijn zelfs kunnen vergroten.^[6] Een mooi doel dus, maar als institutie in deze vorm niet aansluitend op de economische realiteit.

Nederland staat uiteraard niet alleen als het aankomt op slecht uitgebalanceerde instituties. Een interessant voorbeeld van een institutie die niet de juiste balans weet te vinden tussen het behalen van het beoogde effect en het minimaliseren van neveneffecten vinden we in New York. In 1979 viel een brokstuk beton van de gevel van een universiteitsgebouw en trof een student op het hoofd met dodelijk gevolg. Een tragische gebeurtenis die het stadsbestuur tot snelle actie maande. Er werd een lokale wet geïntroduceerd die eigenaren van gebouwen hoger dan zes bouwlagen verplichtte om—ongeacht de staat van het gebouw—elke vijf jaar de gevel te laten inspecteren. Als een gebouw niet voor de inspectie slaagt moet de stoep onder de gevel worden overdekt met een steiger of zoals ze het daar noemen sidewalk shed (‘stoepschuur’) tot de gevel gerepareerd is. Dat klinkt op papier als een goed idee maar in de praktijk kiezen gebouweigenaren er liever voor om steigers semi-permanent te laten staan dan dure reparaties aan gebouwen te plegen.^[7] Inmiddels staat meer dan 600 kilometer aan stoepschuur opgesteld verspreid over bijna 9000 locaties (zie fig. 4).^[8] De tweede aflevering van de onvolprezen HBO-serie How to with John Wilson laat op hilarische wijze zien hoe deze steigers tot absurdistische situaties leiden; veel iconische gebouwen zijn nooit meer te aanschouwen zoals ze ooit bedoeld waren omdat ze permanent in een lelijke huls van steigers gehuld zijn.^[9] Dit alles tot grote irritatie van bewoners die door permanent opgestelde steigers al jaren niet meer naar buiten kunnen kijken en voortdurend met het gevoel leven dat er iemand over zo’n steiger voor hun raam langs kan lopen. Sommige steigers staan inmiddels zo lang opgesteld dat ze zelf in verval beginnen te raken en tot onveilige situaties leiden.^[9]

Een derde voorbeeld dat inzicht geeft in de wijze waarop instituties uit balans kunnen zijn is de toeslagenaffaire. In essentie ontstond de affaire doordat de belastingdienst wilde voorkomen dat mensen ten onrechte toeslagen opeisten. In de basis is het natuurlijk goed dat zorgvuldig met belastinggeld wordt omgegaan. Om misbruik te voorkomen werd echter zo'n strikt stelsel geïntroduceerd expand_circle_down Ik reken voor het gemak de wijze waarop uitvoering aan het stelsel gegeven werd tot het stelsel zelf omdat dit tenslotte ook niet willekeurig gebeurde maar rechtlijnig volgens bepaalde opvattingen die dus ook geïnstitutionaliseerd waren. dat niet alleen misbruik werd voorkomen maar ook ouders die zich van geen kwaad bewust waren ‘ongekend onrecht’ werd aangedaan. De onbedoelde negatieve bijeffecten van het stelsel wogen daarmee—vinden we nu—totaal niet meer op tegen het doel om misbruik te voorkomen.

Het is natuurlijk makkelijk om achteraf negatieve effecten van instituties aan te wijzen maar dat levert nog geen recept op voor goede instituties. De vraag is dus hoe we dan wel tot goed uitgebalanceerde instituties komen die aansluiten op de context waar ze in worden geïntroduceerd en die doen wat ze moeten doen. Dat begint met de vraag wat een goede balans eigenlijk is. Wie bepaalt dat?

De limieten van de technocratische afweging

De afgelopen decennia heeft in Nederland een neoliberale wind gewaaid. Ten grondslag hieraan ligt een mensbeeld dat vrijheid van economisch handelen als hoogste waarde ziet. Anders gezegd, wanneer mensen als individu maximaal zelf kunnen bepalen hoe ze wensen te consumeren en produceren, dan zou de samenleving als geheel daar ook het meest bij gebaat zijn. De rol van de overheid hierbij is om de condities te scheppen waarbinnen dit mogelijk is. De overheid is gedurende deze decennia haar burgers dan ook steeds meer als een verzameling consumenten gaan beschouwen en steeds minder als samenleving die naast individuele belangen ook een collectief belang heeft.^[10]

Dat karikaturale mensbeeld is goed terug te zien in de wijze waarop vandaag de dag instituties tot stand komen. Vaak worden ontzagwekkende rapportages opgesteld waarin op basis van kennis vanuit onderwijsinstellingen, belangengroepen, experts, kennisinstituten, planbureaus, denktanks en andere partijen zorgvuldig wordt onderbouwd hoe beleid de meeste economische waarde kan genereren. Kijk bijvoorbeeld naar de maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA). Hierin worden positieve en negatieve effecten van een of meerdere voorgenomen acties zo veel mogelijk geobjectiveerd en—op voor het leeuwendeel van de bevolking onnavolgbare wijze—omgerekend naar euro’s. De veronderstelling die hieraan ten grondslag ligt is dat burgers de meeste waarde hechten aan een overheid die (per saldo) economische baten optimaliseert.

De meeste mensen zijn echter veel meer dan simpele consumenten die hun eigenbelang proberen te optimaliseren. Mensen zijn ook burgers die opvattingen hebben over wat goed is voor de samenleving en die bereid zijn hun eigen belang daarvoor aan de kant te zetten. Een onderzoek waarin twee verschillende werkwijzen om verkeersinvesteringen te verdelen werden onderzocht illustreert het verschil. In het onderzoek moest worden gekozen uit zestien verkeersingrepen in de Vervoerregio Amsterdam. Eerst werd met een MKBA zorgvuldig doorgerekend welke ingrepen per saldo de grootste baten met zich mee zouden brengen. Er rolde een top vier van projecten uit die dagelijks voor een grote groep autobezitters minutenwinsten zouden kunnen realiseren. Tijd is in een MKBA geld en bij elkaar opgeteld zouden deze ingrepen dus de grootste maatschappelijke impact moeten hebben. Vervolgens werden dezelfde zestien ingrepen aan een groep bewoners voorgelegd met alle relevante informatie en de kosten van de projecten. Deelnemers werd gevraagd welke projecten ze (binnen het budget) de overheid zouden adviseren uit te voeren. Opvallend is dat de top vier autoprojecten uit de MKBA relatief laag scoorden. Drie van de vier projecten behoorden tot de vijf laagst scorende projecten. Verder valt op dat projecten die de veiligheid (een typisch voorbeeld van algemeen belang) verhogen juist veel hoger scoorden dan in de MKBA.^[11]

Mensen maken als burger andere keuzes dan als consument en waar de markt goed is in het faciliteren van de consument in ons, kan de overheid ons burgerschap ondersteunen. Maar in plaats daarvan kiest de overheid er tegenwoordig dus vaak voor om ons ook als consument te behandelen en vanuit die optiek een belangenafweging te maken. Problemen worden regelmatig op wetenschappers of marktpartijen afgeschoven alsof er geen politieke keuze mee gemoeid is en een rationele aanpak tot een objectief gezien optimaal resultaat kan leiden. Denk bijvoorbeeld aan de door gaswinning ontstane aardbevingen in Groningen. Tal van modellen en onderzoeken werden aangewend om risico’s te voorspellen, de omvang van schade in euro’s uit te kunnen drukken, enzovoorts. Zo’n aanpak pretendeert door het gebruik van wetenschappers en modellen objectief te zijn en verhult daardoor een onderliggende keuze om de discussie te hebben over de uitwisseling van kosten en baten, en niet over bijvoorbeeld rechtvaardigheid of het belang van een gevoel van veiligheid.^[12]

Het is uiteindelijk dus wel degelijk de politiek die bij het creëren van instituties bepaalt wat een goede balans is. De politiek kiest er immers voor problemen naar wetenschappers of de markt af te schuiven en—belangrijker—onder welke condities en naar welke wetenschappers of marktpartijen. Zowel de wetenschap als de markt zijn per slot van rekening verre van uniform. Een overheid die zich genoodzaakt ziet maatregelen te nemen die de bereikbaarheid verhogen kan met een verkeersmodel laten onderbouwen dat extra rijbanen noodzakelijk zijn maar zou ook kunnen onderzoeken welke maatregelen nodig zijn om mensen te verleiden om vaker te fietsen of de trein te pakken. Door een van beide als onderbouwing van een beleidskeuze naar voren te schuiven wordt een discussie over waarden uit de weg gegaan doordat zowel het model als het onderzoek objectiviteit pretenderen. De fundamentele keuze zit hem dan echter ook niet in het onderzoek of model zelf maar is daar al aan voorafgegaan bij het bepalen welk van de twee instrumenten ingezet moet worden om beleid te onderbouwen. Een verkeersmodel verbloemt bovendien zelf ook fundamentele keuzes door uitkomsten als objectief te doen voorkomen terwijl zulke modellen zelf vol zitten met aannames die verre van waardevrij zijn. expand_circle_down Mijn grootste ergernis is de ‘autonome groei’ die in veel verkeersmodellen zit. Wat is autonome groei? De toename in autobezit waar de overheid zogenaamd geen invloed op heeft. Onderzoek na onderzoek toont echter aan dat de keuze voor vervoersmodaliteiten sterk afhangt van de (institutionele) context waarin mensen die keuze maken.^[13] Autonome groei is een uiterst kostbare self-fulfilling prophesy. We denken dat er meer verkeer komt dus we creëren de peperdure infrastructuur om dat verkeer te faciliteren en creëren daarmee de voorwaarden die het aantrekkelijk maken voor mensen om een extra auto te nemen.

Deze technocratische benadering begint echter steeds meer te schuren. Crises stapelen zich in rap tempo op en zes op de tien Nederlanders is inmiddels ontevreden over de politiek in ons land.^[14] De hamvraag is dan natuurlijk hoe het wel moet. Als een technocratische belangenafweging niet tot de juiste balans leidt, wat dan wel?

Hernieuwd burgerschap

Het fundament van een goede institutie is een helder en breed gedragen doel. We moeten er dus samen goed over nadenken waar we met de samenleving naartoe willen en vervolgens een coherent pakket van instituties zo vormgeven dat ze helpen om dit te bereiken, waarbij we verschillende doelen tegen elkaar afwegen. Let wel: ik heb het over een pakket van instituties. Telkens nieuwe instituties verzinnen voor deelonderwerpen en deze stapelen zorgt er namelijk voor dat het (zeker in de ruimtelijke ordening) belangrijkste onderdeel van het creëren van instituties niet aan bod komt: het afwegen van verschillende doelstellingen tegen elkaar. Als we eerst verzinnen dat we bereikbaarheid een belangrijke waarde vinden en daarom een institutie creëren die iedereen het recht geeft een auto voor zijn deur te zetten en vervolgens een maand later verzinnen dat we gezondheid een belangrijke waarde vinden en iedereen daarom het recht heeft op een boom voor zijn deur dan hebben we twee conflicterende instituties in het leven geroepen die op papier allebei bijdragen aan een gedeelde waarde maar die in de praktijk niet helpen bij het verwezenlijken van deze waarden. expand_circle_down Bij twee duidelijk conflicterende instituties zoals in het beschreven voorbeeld kan vervolgens nog relatief simpel en transparant een heldere afweging worden gemaakt. Wanneer het gaat om tientallen instituties die op meer subtiele wijze concurreren (bijvoorbeeld omdat ze niet allemaal betaald kunnen worden) ontstaat een diffuus spel waarin belangen ad hoc tegen elkaar moeten worden afgewogen op het moment dat ergens iets moet gaan gebeuren. Een bouwproject kan dan nooit meer aan alle regels voldoen en er zal dus van bepaalde regels moeten worden afgeweken. Dit terwijl het hele idee van regels juist is om stabiliteit en zekerheid te bieden. Juist de afweging tussen doelstellingen is essentieel om datgene waar we de meeste waarde aan hechten ook werkelijk voor elkaar te krijgen. Een dergelijke dialoog over waarden en bijpassende instituties vindt in de praktijk niet vaak (expliciet) plaats. Het is volgens mij echter wel precies wat vaker nodig is om goede instituties te creëren.

Zeker als het gaat om de leefomgeving zijn mensen vaak niet alleen ontevreden over instituties omwille van de inhoud ervan maar ook—of misschien wel voorál—over de manier waarop ze tot stand zijn gekomen. Onze leefomgeving is ons dierbaar en vaak onderdeel van onze identiteit. We voelen ons Nederlander, Hollander, Rotterdammer en Crooswijker. Hoe irritant is het dan dat een anonieme bureaucraat vanuit een ivoren torentje verstrekkende besluiten neemt over onze woonomgeving waar we pas voor het eerst kennis van mogen nemen als de tekeningen al gereed zijn.

Ruimtelijke ordening is een complexe aangelegenheid omdat elk stukje grond maar één keer gebruikt kan worden en elke ingreep in de ruimte dus per definitie andere mogelijkheden uitsluit (zie ook mijn vorige essay). Overheden zien zich voor steeds meer opgaven gesteld en worstelen met het vinden van oplossingen die iedereen tevreden stellen. Complexe modellen, onnavolgbare afwegingskaders, doorwrochte analyses en volumineuze onderzoeksrapporten pogen uitkomst te bieden maar stranden vaak in (of al voor) de uitvoering of leiden louter tot het inzicht dat verder onderzoek nodig is om uitsluitsel te kunnen bieden. Het is echter de vraag of overheden het zichzelf soms niet onnodig moeilijk maken. Elke opgave of ambitie kan wel in een afwegingskader of kosten-batenanalyse worden gestopt maar het blijft appels met peren vergelijken en de waarde die mensen aan verschillende opgaven hechten kan per locatie sterk verschillen. In sommige gevallen is een stuk simpeler dan belangen tegen elkaar afwegen met behulp van kengetallen, normwaarden en richtlijnen om mensen gewoon zelf te vragen of ze meer van appels of van peren houden.

Dit is niet alleen simpeler. Belangrijker is dat het veel voordelen heeft. Dit hangt in de eerste plaats samen met het feit dat burgers andere kennis en een ander perspectief hebben dan experts. Burgers brengen vaak lokale kennis over de fysieke en sociale context, en het perspectief van een dagelijkse gebruiker. Experts brengen generieke kennis over de samenhang der dingen en een onafhankelijke blik op de zaak. Deze perspectieven vullen elkaar goed aan en vormen samen meer dan de som der delen. Burgers zijn vaak goed in staat om te benoemen hoe zaken normaliter functioneren, waar behoefte aan is en hoeveel verandering een omgeving aan kan. Experts zijn daarentegen goed in het benoemen wat de impact van verschillende instituties (in theorie) kan zijn, welke juridische mogelijkheden en beperkingen er zijn, met welke ontwikkelingen rekening moet worden gehouden en in welke mate. Burgers die zonder kennis en inzichten van experts een advies moeten uitbrengen zouden gemakkelijk tot een advies kunnen komen dat ‘wereldvreemd’ is en experts die een advies moeten uitbrengen zonder kennis en inzichten van burgers zouden gemakkelijk tot een advies kunnen komen dat ‘buurtvreemd’ expand_circle_down Ja, dat woord heb ik verzonnen om iets te duiden dat niet past bij de lokale cultuur en context. is.

Een ander belangrijk voordeel van een dergelijke aanpak is dat tijdens de vorming van instituties tegelijkertijd het draagvlak ontstaat dat nodig is om ze in de praktijk te laten functioneren. Instituties die door de overheid geïntroduceerd worden en niet sociaal worden geaccepteerd hebben in de praktijk vaak weinig effect.^[15] expand_circle_down Mensen kunnen het er niet mee eens zijn, er simpelweg niet vanaf weten of het niet begrijpen. Dit kan leiden tot omzeilen of negeren van instituties, of tot onjuiste navolging. Een zeer effectieve methode om onvrede over instituties te uiten is ironisch genoeg om ze extreem nauwgezet op te volgen. Gevolg is dat ze nutteloos zijn tenzij ze door de overheid worden gehandhaafd, wat vaak een dure aangelegenheid is. Instituties die echter vanuit een gemeenschap zelf komen kunnen rekenen op veel meer draagvlak en navolging.^[15] Enerzijds omdat ze beter op de sociale context aansluiten en anderzijds omdat mensen eerder vertrouwen op een besluit waar ‘normale mensen’ invloed op hebben gehad dan op een besluit dat alleen door de overheid is genomen.^[16] Veel burgers, zeker praktisch geschoolden, voelen zich in Nederland namelijk niet meer door de politiek vertegenwoordigd.^[17] Mensen die instituties niet naleven waar wel breed draagvlak voor is zullen vaker door medeburgers gecorrigeerd worden waardoor de overheid minimaal hoeft te handhaven.

Ten derde wil ik wijzen op het feit dat actieve deelname van burgers bij het creëren van instituties het fundament is van een florerende democratische samenleving. Mensen hebben het tegenwoordig vooral vaak over hun rechten. Burgerlijke plichten zijn in de hoogtijdagen van het individualisme daarentegen een beetje impopulair geworden. Geen wonder want burgerschap ontstaat niet vanzelf maar door actieve maatschappelijke betrokkenheid. De overheid kan niet verwachten dat een burger die altijd alleen maar geacht is in zijn eigenbelang te handelen en nog nooit een maatschappelijke afweging voorgelegd heeft gekregen moeilijke politieke keuzes begrijpt, laat staan deze omarmt. Mensen die hun hele leven als consument behandeld worden zullen zich veel minder snel als verantwoordelijk burger gaan gedragen. Maar juist dit burgerschap is in een democratie fundamenteel voor het functioneren van instituties.^[10]

Toen Alexis de Tocqueville aan het begin van de 19de eeuw naar Amerika trok om daar de nog jonge democratie te bestuderen stond hij versteld over de mate waarin ‘gewone’ Amerikanen politiek geëngageerd waren. Zijn verklaring hiervoor was, na nauwgezette observatie, dat verantwoordelijkheden voor de gemeenschappelijke zaak in Amerika breed over de samenleving verdeeld waren. Door een hoge mate van zelfbestuur op gemeenschapsniveau en zaken zoals een juryplicht ontwikkelden Amerikanen zich op politiek gebied door er praktisch mee bezig te zijn. In zijn visie ontstond hierdoor de politieke fundering die de Amerikaanse democratie deed bloeien.^[18]

Het belangrijkste voordeel van een goed gesprek waarin burgers volwaardig in hun rol als burger deelnemen is echter misschien wel dat waarden centraal komen te staan in het gesprek over waar we met de samenleving heen willen. Markten kunnen nog zo efficiënt zijn in het verdelen van middelen en de wetenschap kan nog zo objectief aantonen hoe dingen werken, ze kunnen uiteindelijk weinig zeggen over fundamentele waarden zoals rechtvaardigheid of vrijheid. Juist de schending van zulke waarden zorgt vaak voor onvrede en onbegrip waardoor instituties het sociale fundament missen om te kunnen functioneren.

Actieve betrokkenheid van burgers bij het opstellen van instituties is dus na een strikt decennialang dieet van individualisme volgens mij precies wat we nodig hebben voor een beter functionerende samenleving. Al onderhandelend kan bij het creëren van instituties de kunst van het polderen weer terrein winnen op de polariserende werking van bekritiserend schreeuwen vanaf de zijlijn. We hoeven het niet altijd allemaal met elkaar eens te zijn, de lijm van een samenleving is nooit consensus geweest. De lijm is het impliciete sociale contract expand_circle_down Aangezien Pieter Omtzigt zojuist een partij op heeft gericht met de naam 'Nieuw Sociaal Contract' is het goed om te verduidelijken wat ik er in deze context mee bedoel. Ik heb het hier over het horizontale onderdeel van het impliciete sociale contract tussen burgers onderling en niet het verticale deel van het sociale contract tussen burger en overheid waar Pieter Omtzigt vooral op doelt.^[19] waarin we gezamenlijk erkennen dat we ieder individueel beter af zijn als onderdeel van een collectief.^[20]

Bronnen

1. Meadows, D.H. & Wright, D. (2008). Thinking in Systems: A Primer. Chelsea Green Publishing.
2. North, D.C. (1990). Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University Press.
3. Acemoğlu, D., Johnson, S. & Robinson, J. (2005). Institutions as the Fundamental Cause of Long-Run Growth. In P. Aghion & S. Durlauf (Eds.), Handbook of Economic Growth (pp. 385-472). Elsevier.
4. Tierney, J. (2000). A Tale of Two Fisheries. The New York Times Magazine.
5. Voermans, W. & Waling, G. (2018). Gemeente in de Genen: Tradities en toekomst van de lokale democratie in Nederland. Prometheus.
6. Bolhaar, J., Bucx, F., Jongen, E., Roeters, A. & Vliek, M. (2023). Herziening financieringsstelsel kinderopvang. Centraal Planbureau & Sociaal en Cultureel Planbureau.
7. Green, P. (2020). Our Lives, Under Construction. New York Times.
8. City of New York. (2023). Active Sidewalk Shed Permits. City of New York. Accessed on August 19, 2023.
9. Wilson, J. (Writer & Director), Koman, M. (Writer) & Gregory, A. (Writer) (2020, October 30). How to Put Up Scaffolding (Season 1, Episode 2) [TV Series episode]. In N. Fielder, M. Koman, C. Reinking & J. Wilson (Executive Producers), How to with John Wilson. HBO.
10. Hirsch Ballin, E. (2022). Waakzaam burgerschap: Vertrouwen in democratie en rechtsstaat herwinnen. Querido.
11. Mouter, N., Koster, P. & Dekker, T. (2021). Contrasting the recommendations of participatory value evaluation and cost-benefit analysis in the context of urban mobility investments. Transportation Research Part A: Policy and Practice, Volume 144, 54-73.
12. Derksen, W. & Gebben, M. (2022). Groningen en de bevingen. Boom bestuurskunde.
13. Kuss, P. & Nicholas, K.A. (2022). A dozen effective interventions to reduce car use in European cities: Lessons learned from a meta-analysis and transition management. Case Studies on Transport Policy, Volume 10, Issue 3, 1494-1513.
14. Den Ridder, J. Van 't Hul, L. & Van den Broek, A. (2023). Burgerperspectieven 2023 Bericht 1. Sociaal en Cultureel Planbureau.
15. Berkes, F. & Folke, C. (1998). Linking Social and Ecological Systems: Management Practices and Social Mechanisms for Building Resilience. Cambridge University Press.
16. OECD. (2020). Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave. OECD Publishing.
17. Noordzij, K., De Koster, W. & Van der Waal, J. (2021). A revolt of the deplored? The role of perceived cultural distance in the educational gradient in anti-establishment politics. The British Journal of Sociology, Volume 72, Issue 5, 1448-1463.
18. De Tocqueville, A. (1835). Democracy in America. Saunders and Otley.
19. Omtzigt, P. (2021). Een nieuw sociaal contract. Prometheus.
20. Locke, J. (1689). Two Treatises of Government. Awnsham Churchill.